Definizione liti, la volontà del legislatore al test della relazione illustrativa

Una tra le questioni dibattute fin da subito nella nuova norma riguarda la rilevanza dell'atto impositivo.

Il dubbio nasce per una discrasia tra il testo normativo e la relazione illustrativa (o schede di lettura). Il comma 186 dell'articolo 1 delle legge 197/2022, nel disciplinare la definizione delle controversie tributarie, non fa alcun richiamo all'oggetto della lite, quindi alla necessità che debba trattarsi di “atti impositivi”.

La relazione illustrativa (o schede di lettura), invece, evidenzia che vi rientrano le controversie tributarie «aventi ad oggetto atti impositivi (avvisi di accertamento, provvedimenti di irrogazione delle sanzioni e ogni altro atto di imposizione)».

In ambito tributario, una simile discrasia si è verificata ad esempio con la modifica in materia di interpretazione degli atti soggetti ad imposta di registro (articolo 20, Dpr 131/86): nella prima versione del testo normativo non era precisato si trattasse di norma interpretativa, mentre la relazione illustrativa espressamente indicava che la nuova disposizione era volta a “chiarire”.

La Suprema Corte (prima dell'intervento della successiva modifica normativa, delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale) aveva ritenuto che la relazione illustrativa «non rileva poiché ogni testo normativo deve essere interpretato secondo il suo contenuto obiettivo mentre i lavori preparatori non costituiscono elemento decisivo per la sua interpretazione» (Cassazione 16120/2018, 7497/2018, 6466/2018, in termini anche 29084/2018, 7637/2018 o 2008/2018).

Analoga discrasia si è verificata in relazione alla questione della detraibilità Iva in materia di reverse charge e fatture per operazioni inesistenti, per la quale la Cassazione, con una prima pronuncia (16679/2016), aveva escluso la valenza della relazione illustrativa applicando il principio espresso in una sentenza del lontano 1962 (n.1654).

Applicando questi principi alla nuova sanatoria, dovrebbe concludersi che riguardi qualunque tipo di atto impugnato, alla luce del fatto che il testo normativo non circoscrive al solo “atto impositivo”.

Tuttavia, nella diversa ipotesi in cui la relazione illustrativa si qualificasse come sussidiaria per l'interpretazione (in tal senso Cassazione 7053/2022), la definizione agevolata riguarderebbe solo gli atti impositivi.

La giurisprudenza di legittimità (tra le ultime 36473/2022) in relazione alla pregressa definizione agevolata (articolo 6 Dl 119/2018) ha qualificato l'atto impositivo, in generale, come il primo ricevuto dal contribuente contenente la pretesa.

Le Sezioni unite (18298/2021) hanno ritenuto definibile la lite sulla cartella contenente le imposte indicate dal contribuente nella dichiarazione, senza alcuna rettifica operata dall'ufficio. Secondo la Suprema Corte, poiché tale cartella rappresenta il primo atto ricevuto contenente la pretesa è qualificabile come atto impositivo.

In tale sentenza, peraltro, è stata confermata la definibilità della cartella per le sanzioni ed interessi conseguenti ad un tardivo versamento di imposte, nel presupposto che si trattasse del primo atto ricevuto.

L'alto consesso, peraltro, ha smentito espressamente l'interpretazione dell'Amministrazione con la circ. 6/2019, secondo la quale non erano definibili le liti su cartelle di pagamento per imposte dichiarate e non versate.

In applicazione di tali principi, successivamente la Cassazione ha confermato anche la definibilità della cartella di pagamento notificata alla società beneficiaria di una scissione nell'ipotesi in cui si tratti del primo provvedimento contenente la pretesa anche se risulti già notificata alla scissa (33176/2022).

O ancora, (Cassazione 25486/2021) è definibile la controversia sulla cartella notificata al cessionario di un'azienda, anche nel caso in cui, in precedenza, gli fosse stato notificato l'avviso di accertamento emesso nei confronti della società debitrice cedente l'azienda. Ciò in quanto per la cessionaria, la cartella si tratta del primo provvedimento impugnabile.

Diversamente, è stata esclusa la definizione della cartella di pagamento relativa ad una sentenza passata in giudicato, perché si tratta di atto di mera riscossione (Cassazione 26609/2022).

Così come non è definibile (Cassazione 16285/2022) l'impugnazione del preavviso di ipoteca se le notifiche dei prodromici atti sono regolari.

In linea generale, quindi, dovrebbero essere definibili tutte le controversie relative all'atto con il quale per la prima volta è esternata la pretesa dell'Amministrazione.

In ogni caso, per la cartella non definibile perché riscossiva, c'è l'opportunità della “rottamazione” che consente sempre al costo della sola imposta di definire la posizione.