Il termine del procedimento non esaurisce la funzione amministrativa

L’introduzione di un termine per la conclusione di un procedimento, presupposto per l’affermazione dell’istituto del silenzio amministrativo, consente di affermare l’esauribilità del procedimento stesso ma non del potere pubblico. Pertanto l’amministrazione ha l’obbligo di concludere il singolo procedimento nel termine previsto dalla legge ma tale termine non le impedisce di riesercitare il potere, ritornando sul medesimo rapporto giuridico, aprendo un nuovo procedimento e definendolo con un nuovo provvedimento, espressione di un altrettanto nuovo apprezzamento dell’interesse pubblico. Questo il principio di diritto che emerge dalle sentenze gemelle della Ctr Lombardia 3846 e 3847/13/2018, depositate il 18 settembre (presidente e relatore Izzi).

La vicenda
Due pronunce gemelle della Ctr Lombardia che, a parere di chi scrive, sono particolarmente interessanti in quanto affrontano , con una motivazione approfondita, il tema del legittimo esercizio della potestà impositiva da un punto di vista temporale , in particolare con riferimento alla formazione del silenzio-rifiuto ed al successivo provvedimento formale di diniego.

Nel merito il caso portato all’attenzione dei giudici tributari ambrosiani aveva ad oggetto l’impugnazione da parte di una Spa, operante nel settore dei trasporti, del silenzio-rifiuto mantenuto dall’agenzia delle Entrate in relazione all’istanza di rimborso Irap presentata dalla ricorrente; istanza che veniva motivata in quanto la società riteneva che le dovessero essere applicate le deduzioni previste dalla normativa fiscale per i datori di lavoro che impiegano personale a tempo indeterminato.

Successivamente l’Ufficio notificava alla società il provvedimento esplicito di rigetto con cui si esternava le ragioni di diniego della spettanza del rimborso, nonostante fosse ormai ampiamente decorso il termine di 90 giorni normativamente previsto per la formazione del silenzio/rifiuto nei confronti dell’originaria istanza di rimborso; avverso il (solo) silenzio la società presentava ricorso senza contestare il successivo provvedimento di diniego.

La Ctp respingevano nel merito il ricorso ritenendo pienamente integrati i requisiti per l’ operatività dell’esclusione e, quindi, per la non applicabilità dell’agevolazione fiscale de quo.

La sentenza
La Ctr , seguendo una ratio dedicendi diversa rispetto ai primi giudici, riconosce che nel caso di specie il problema primario da affrontare è quello relativo alla possibilità per la pubblica amministrazione di adottare un provvedimento espresso successivamente alla maturazione del silenzio amministrativo, che abbia ad oggetto la medesima fattispecie incisa dal silenzio, riflettendo quindi sulla natura di tale atto e sulla necessità di impugnarlo o meno per il soggetto i cui interessi risultino contrastanti con il suo stesso contenuto.

«Cardine attorno a cui far ruotare tali riflessioni - chiosa il collegio- è , a ben vedere, la natura stessa della funzione amministrativa». «Essa, proseguono i giudici regionali, a differenza di quella legislativa e giurisdizionale, si connota per la propria inesauribilità, non essendo ancorata alla necessità ineludibile di giungere ad un esito definitivo e immodificabile in relazione al perseguimento dell’interesse pubblico che, quanto singole alle fattispecie concrete che connotano la vita all’interno del nostro ordinamento giuridico, è suscettibile di continui cambiamenti». In sostanza l’emanazione di un provvedimento conclusivo del procedimento costituisce solo una parentesi nel fluire dell’esercizio della funzione amministrativa, potendo l’amministrazione ridisciplinare una determinata fattispecie tramite l’adozione di un nuovo provvedimento (inesauribilità della funzione amministrativa).

Fissato tale principio la Ctr rammenta quindi la distinzione tra provvedimento confermativo e atto meramente confermativo; nel primo caso l’amministrazione avvia un nuovo procedimento, svolge attività istruttoria, articola una nuova motivazione, pur giungendo a confermare la disciplina regolante il caso concreto, come fissata da precedente provvedimento amministrativo (o, nel caso di specie, giungendo a confermare la disciplina dettata direttamente dalla disposizione di legge che qualifica come silenzio/diniego la condotta inerte tenuta dalla Pa).

Con l’atto meramente confermativo, invece, l’amministrazione si limita a ribadire la precedente decisione, senza procedere ad esame alcuno della questione. Quanto all’impugnabilità (o alla necessità di impugnare in aggiunta al silenzio), il provvedimento amministrativo è autonomo esercizio di potere, autonomo provvedimento, capace di produrre effetti giuridici propri che, se non contestati, divengono inoppugnabili; l’atto meramente confermativo, invece, è espressione della semplice volontà dell’amministrazione di non riesaminare la questione, risultando quindi privo di un’effettiva natura provvedimentale e di propria autonomia: il risultato è che il provvedimento amministrativo può/deve essere impugnato, l’atto confermativo no.

Nel caso di specie, pertanto, conclude il Collegio, non si può che propendere per la natura di provvedimento confermativo (da impugnarsi autonomamente) sia se si ragiona in astratto che in concreto in quanto nella prima ipotesi (silenzio) non vi è alcuna certezza quanto all’effettivo compimento di attività procedimentale, nel secondo (diniego espresso) la motivazione dell’atto dimostra come l’amministrazione abbia ponderato ex novo, svolgendo ulteriore attività istruttoria.

Tutte queste riflessioni precludono l’esame del merito e portano la Ctr a decidere per l’inammissibilità del ricorso introduttivo in quanto la mancata impugnazione del provvedimento (tardivo e confermativo) del silenzio-diniego determinava il venir meno dell’interesse a ricorrere per il contribuente, il quale non avrebbe ottenuto alcun vantaggio concreto dalla rimozione degli effetti del silenzi-rifiuto, essendo questi riprodotti autonomamente dal provvedimento tardivo (diniego-espresso).

Ctr Lombardia, sentenza 3846/13/2018