Map in cerca di tempi certi di definizione
La rilevanza dell’obiettivo di garantire un sistema fiscale equo ed efficiente, anche attraverso una soluzione concordata delle controversie internazionali, induce a riflessioni in ordine alla responsabilità dell’Amministrazione in ipotesi di inerzia nell’attivazione o nel proseguimento della procedura amichevole.
I tradizionali sistemi di composizione delle controversie fiscali internazionali in materia di doppia imposizione, infatti, incentrati sullo strumento negoziale della procedura amichevole (Mutual agreement procedure, Map), si sono rivelati sostanzialmente inadeguati alla complessità e ai rischi dell’attuale contesto fiscale globale.
Con l’avvento del progetto Beps, il cui obiettivo è (anche) quello di creare un sistema di tassazione equo ed efficiente che favorisca le imprese e gli investimenti, sia l’Ocse che l’Unione europea hanno ritenuto necessario agevolare l’effettiva risoluzione delle controversie fiscali internazionali prevedendo il ricorso a meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie, in alcuni casi anche di natura arbitrale.
L’Ocse, che già nel 2008 ha integrato il Modello di convenzione introducendo, al nuovo paragrafo 5 dell’articolo 25, la clausola arbitrale, ha previsto la facoltà, per gli Stati, di introdurre l’arbitrato obbligatorio e vincolante per la risoluzione delle controversie fiscali internazionali nell’ambito della Convenzione multilaterale Beps (Mli: Multilater conventions to implement tax treaty related measures to prevent Base erosion and profit shifting).
A livello dell’Unione, è stata approvata la direttiva (Ue) 2017/1852 del Consiglio che, riproponendo la struttura generale della Convenzione arbitrale del 1990, prevede la possibilità di istituire una commissione consultiva ovvero una commissione per la risoluzione alternativa delle controversie, anche sotto forma di comitato permanente, in (quasi) tutti i casi di mancato raggiungimento di un accordo.
L’obiettivo di fondo è dunque quello di garantire al contribuente una decisione definitiva sulla questione che lo riguarda; obiettivo che viene perseguito imponendo agli Stati di adottare un comportamento idoneo al raggiungimento di un accordo senza però prevedere espressamente un obbligo di risultato in tal senso. Se ciò che la normativa sembra rendere doveroso è l’avvio della procedura e delle “negoziazioni”, non anche il raggiungimento di un accordo, ci si chiede in che misura l’eventuale inerzia dell’amministrazione, quand’anche contrastabile attraverso specifiche procedure di ricorso (come quelle previste dalla normativa europea), possa essere fonte di responsabilità, anche risarcitoria, per violazione del principio di collaborazione e buona fede.
Due sono le teorie che potrebbero venire in rilievo in proposito. La prima, tradizionale, che riconduce la responsabilità civile dell’amministrazione finanziaria al paradigma della responsabilità aquiliana di cui all’articolo 2043 del Codice civile e al generale principio del neminem laedere. Tale responsabilità presuppone che in capo al contribuente sussista un interesse meritevole di tutela per l’ordinamento e richiede pertanto un’attenta analisi della posizione soggettiva del privato nell’ambito della procedura amichevole. Una possibilità potrebbe essere quella di valutare la sussistenza di un interesse procedimentale, ovvero quella particolare categoria di interesse legittimo che la dottrina ha descritto come avente ad oggetto situazioni e vicende dei procedimenti.
Tuttavia, se si considera che l’obiettivo è quello di promuovere la certezza dell’imposizione e del diritto fiscale al fine di garantire una concorrenza libera ed effettiva e che questo obiettivo è perseguito attraverso l’introduzione di regole che si propongono di assicurare che le controversie fiscali vengano risolte in via definitiva e in tempi certi, l’indagine potrebbe essere condotta anche nell’ambito della c«responsabilità da contatto sociale qualificato», che prescinde dalla qualificazione della posizione soggettiva del privato poiché deriva, direttamente, dalla violazione di obblighi procedimentali.
Per approfondire leggi l’articolo di Ramona Tombini, in Norme&Tributi Mese gennaio 2019
