L’arbitro della legge non può essere una delle parti

di Andrea Manzitti

06 Febbraio 2018

Chi avesse dubbi sulla distanza siderale che ancora ci separa dalla certezza del diritto, potrebbe ricredersi pensando alla vicenda attualissima dell’articolo 20 della legge di registro, seguita quasi quotidianamente da questo giornale negli ultimi mesi.

Per comprendere la sua portata bisogna partire da molto lontano, precisamente dall’articolo 7 della legge 585 del 1862, ai sensi del quale l’imposta di registro era dovuta «secondo l’intrinseca natura degli atti e non secondo la loro forma apparente». La norma venne trasfusa nell’articolo 8 del Rd 3269 del 1923, secondo cui l’imposta di registro era dovuta «secondo l’intrinseca natura e gli effetti degli atti o dei trasferimenti, se anche non vi corrisponde il titolo o la forma apparente».

Alla fine degli anni ’30 vi fu un vivace dibattito dottrinale su quali fossero gli effetti cui guardare. Poiché il legislatore si riferiva genericamente agli “effetti” degli atti, alcuni sostenevano che l’interpretazione e la conseguente riqualificazione degli atti potesse avvenire anche sulla base dei loro effetti economici e non solo su quelli giuridici.

In sede di riforma del registro (1972) il legislatore intese dirimere la controversia stabilendo che «l’imposta è applicata secondo la intrinseca natura e gli effetti giuridici degli atti presentati alla registrazione, anche se non vi corrisponda il titolo o la forma apparente» . La formulazione - identica a quella recata dall’articolo 20 (1986) - dice chiaramente che gli unici effetti degli atti rilevanti ai fini dell’esercizio del potere di “riqualificazione” sono quelli giuridici e non anche quelli economici.

Alcuni anni fa l’agenzia delle Entrate iniziò a richiedere l’imposta proporzionale di registro sulle cosiddette cessioni indirette dell’azienda, diffusissime operazioni in cui una società conferisce una azienda a una società-veicolo e poi cede l’intera partecipazione ad un terzo. Le contestazioni erano basate sulla teoria dell’abuso di diritto e facevano talvolta riferimento anche all’articolo 20. Dopo qualche tentennamento due anni fa la Cassazione ha consolidato una tesi secondo cui l’articolo 20 impone che le cessioni indirette dell’azienda siano considerate come una operazione unitaria e tassate come le cessioni dirette, cioè con aliquota proporzionale. Questo poiché dal punto di vista economico gli effetti di una cessione diretta e di una indiretta sono praticamente identici.

Suscitando critiche assai accese, la Cassazione ha dato un’interpretazione inattesa ed “innovativa” a una norma interpretativa che per decenni era stata letta da tutti in un modo diverso.

Nell’ultima legge di stabilità, Governo e Parlamento - scontenti di questo esito giurisprudenziale - sono intervenuti per chiarire al di là di ogni ragionevole dubbio che, fatta salva l’applicazione della norma generale anti-abuso, l’articolo 20 non autorizza affatto l’applicazione dell’imposta proporzionale di registro sulle cessioni indirette di azienda. La relazione illustrativa del nuovo testo dice che «la modifica è volta a dirimere alcuni dubbi interpretativi .... resi evidenti anche dall’esame delle pronunce della giurisprudenza di legittimità».

In sostanza, il legislatore ha detto chiaramente alla Corte di cassazione che nel leggere “innovativamente” l’articolo 20 aveva preso un granchio, poiché il legislatore ha sempre voluto il contrario. Voleva e vuole che ogni atto sia tassato per quel che è, sulla base dei propri effetti giuridici. Nel caso delle cessioni indirette di azienda la sequenza negoziale va dunque scomposta e ogni atto va tassato separatamente. Coerentemente con quanto precede, la relazione tecnica alla norma afferma che questa non comporta effetti sul gettito in quanto «norma di natura chiarificatrice».

Date queste premesse, lascia francamente sbalorditi che la Cassazione, a un solo mese di distanza dall’intervento del legislatore, abbia insistito sulla propria strada e affermato che la modifica normativa vale solo per le operazioni poste in essere dopo la sua entrata in vigore (sentenza 2007/2018).

La sentenza è fondata sull’assai discutibile presupposto che il Parlamento abbia voluto non già chiarire un dubbio ma introdurre «limiti all’attività di riqualificazione giuridica della fattispecie che prima non erano previsti». Pare invece evidente il contrario: il legislatore non ha voluto “innovare” alcunché ma soltanto ribadire che quella “attività di riqualificazione giuridica” fatta dalla Cassazione non è (e non è mai stata) permessa dalla legge.

Siamo ahimè molto distanti da una situazione di equilibrio. Nonostante il lodevole e chiaro intervento del legislatore, chiunque abbia posto in essere cessioni indirette di azienda prima dell’entrata in vigore dell’ultima legge di stabilità non sa come uscirà fuori da una verifica o da un contenzioso.

Il recupero della certezza del diritto, che ha animato la più recente legislazione fiscale, non può prescindere dalla condivisione circa la sua centralità anche da parte dei giudici e dell’amministrazione finanziaria. Si deve dunque sperare in un approccio più ragionato da parte della Suprema corte. Dall’amministrazione finanziaria si può forse pretendere qualcosa di più. L’accertamento della reale volontà del legislatore, in un’ottica di rispetto dei principi costituzionali e di recupero della certezza del diritto, dovrebbe portare l’Agenzia ad annullare in autotutela gli atti fondati su una lettura dell’articolo 20 che il Parlamento ha chiaramente rifiutato, indipendentemente dal grado di giudizio in cui si trovino in discussione.

La risposta data nel corso dell’annuale incontro di Telefisco si è purtroppo allineata alla Cassazione; non alla norma di legge ed al contesto in cui è stata voluta. Quando l’interpretazione delle norme fiscali è affidata a una parte delle due parti del rapporto tributario, è inevitabile che alcune interpretazioni siano - appunto - di parte.

C’è spazio per recuperare, se si vuole. Dispiace però che sia stata persa una buona occasione per convincere contribuenti e investitori che la proclamata intenzione di recuperare certezza e stabilità nel nostro ordinamento tributario è davvero una priorità.