Il percorso da cui ripartire per incentivare la tax compliance

L’impressione che si ha nel valutare da un punto di vista tecnico la legge di Bilancio 2019 è che tradisca la mancanza di una visione complessiva di politica fiscale e rischi di non produrre nuovi stimoli alla tax compliance. Ma per comprendere meglio è necessario procedere con ordine. È nota la necessità di un recupero della competitività dell’economia italiana attraverso una riduzione della pressione fiscale su imprese e lavoro. Dalle prime analisi della manovra, risultano invece interventi concentrati su partite Iva individuali e settore immobiliare, a fronte di un saldo netto di maggiori entrate costituite da imposte su imprese, banche e assicurazioni, gioco d’azzardo, economia digitale, consumatori ed enti non profit (anche se sull’abolizione dell’agevolazione Ires è stato annunciato già un dietrofront). Senza poi dimenticare le diverse misure di condono contenute nel decreto fiscale collegato (Dl 119/2018).

La redistribuzione dell’onere del finanziamento della spesa pubblica così attuata ha perciò un rapporto debole con l’interesse del Paese, e più forte con la base da cui il Governo attende un sostegno elettorale (Fabbrini). La domanda da porsi, allora, è la seguente: nelle prossime settimane sarà possibile imputare alle istituzioni europee responsabilità sull’andamento dell’economia italiana, visto che quanto sarebbe spettato di fare nell’interesse comune è stato sacrificato per logiche che sembrano di parte?

La determinazione degli imponibili
Lo stesso vale per le regole di dettaglio, incidenti sulla determinazione degli imponibili. È stato osservato, per esempio, che la disciplina della flat tax riservata ai titolari di partita Iva con un fatturato fino a sessantacinquemila euro avrà effetti controproducenti sulla tax compliance. C’è, in primo luogo, il limite del fatturato, che disincentiva la dichiarazione di imponibili sopra soglia. Inoltre, la mancata considerazione delle spese ne rende inutile la documentazione, e ciò crea spazi per l’evasione del fornitore che sarebbe stata frenata dal contrasto di interessi.

Nulla impedisce che il risparmio consentito dall’aliquota piatta si traduca in una riduzione dei corrispettivi, invece che in crescita. In concreto, l’allentamento dei presidi antievasione intrinseco alla flat tax favorisce le attività di piccole dimensioni: due fattori (l’evasione, e la microdimensione) che incidono negativamente sulla competitività dell’economia italiana, con effetti che il messaggio di pacificazione, ossia di remissione fiscale, implicito nelle misure condonistiche appena adottate, rende particolarmente marcati.

Da tempo si denunciano gli effetti economici negativi dell’evasione, che rallenta la riduzione del deficit e del debito pubblico, concorre a mantenere alta la pressione fiscale, e altera la concorrenza, inducendo gli operatori a non crescere, con svantaggi nel confronto con le economie concorrenti. E si pongono tra le cause che la producono la struttura dell’apparato produttivo, composto in prevalenza da lavoratori autonomi e piccole imprese, e i limiti di una politica fiscale che li colpisce con imposte troppo alte, con un insufficiente ricorso ai tributi sul patrimonio (Cottarelli).

Tuttavia, non è da credere che una riduzione di aliquote si traduca ipso facto in un aumento del gettito, e ciò non tanto perché le cattive abitudini sono difficili a morire. Il problema è che, se non si agisce anche sul versante della compliance, gli obiettivi di politica fiscale perseguiti sono vanificati, mentre si creano le condizioni per nuove sperequazioni.

Nella precedente fase di riforme (2015-2017), la riduzione della pressione fiscale su lavoro e imprese è stata convergente con un progresso dell’ordinamento nella direzione di una maggiore collaborazione diretta a favorire l’adempimento spontaneo del dovere tributario. Si è assistito all’eliminazione delle imposte locali Imu e Tasi sull’abitazione principale, all’esclusione di macchinari, attrezzature e altri impianti funzionali al processo produttivo dal calcolo della rendita catastale degli immobili a uso industriale, all’introduzione delle misure raccolte sotto l’etichetta Industria 4.0 (in particolare, i «super» e «iper» ammortamenti), all’eliminazione della componente lavoro dalla base imponibile Irap, con effetti positivi sul pil pro capite del periodo, dunque sulla competitività (Fortis). Ma nello stesso arco di tempo si è intervenuti anche su interpelli (statutari, e sui nuovi investimenti), comunicazioni preventive e fattura elettronica, dichiarazioni integrative, ravvedimento operoso, e, per le imprese di maggiori dimensioni, sugli accordi preventivi e sull’adempimento collaborativo.

Con la voluntary disclosure (che è stata per certi versi un modello), il tutto ha contribuito a invertire un modello di intervento dei poteri pubblici nella materia dei tributi, prima imperniato sulla combinazione di comandi, controlli e sanzioni, con conseguenze che si sono dimostrate positive anche sul recupero dell’evasione.

La compliance di massa
Il ciclo avviato con l’ultima legge di Bilancio non annuncia azioni altrettanto significative in questa direzione. Sul piano della compliance di massa, la programmata generalizzazione della fatturazione elettronica dal 1° gennaio 2019 potrà contenere gli effetti negativi della flat tax, a condizione che il flusso di informazioni generato dalla condivisione all’origine degli elementi di entrata e di spesa sia effettivamente utilizzato per la trasmissione di comunicazioni preventive, dirette a condizionare la compilazione delle dichiarazioni, o al limite anche a spingere alla loro correzione, salvi in mancanza i normali poteri di imposizione. Occorrerà attendere i risultati, per verificarne gli effetti anche in termini di maggiori entrate preventivate dalla manovra.

Il percorso da completare
Sul piano della compliance di impresa, c’era da attenuare il vantaggio competitivo delle imprese di grandi dimensioni, le cui facoltà di gestione del rischio fiscale sono maggiori di quanto non sia consentito agli altri contribuenti, attraverso le misure seriali e a distanza delle forme di collaborazione a cui possono accedere. A questo scopo si è ridotto di un terzo la soglia di accesso all’interpello sui nuovi investimenti, e si è collegato all’adesione al regime dell’Iva di gruppo l’accesso al regime dell’adempimento collaborativo (mentre non è stato recepito l’emendamento volto a consentirlo alle imprese di ogni dimensione), allargando verso il basso il perimetro di applicazione di questi istituti. Un passo nella giusta direzione, ma, appunto, solo un passo.

Se si fosse voluto completare le riforme avviate nel triennio 2015-2017, sarebbe stato necessario dare ingresso a interventi di altro calibro. Infatti, l’ipoteca iscritta dalla manovra sulla propensione alla compliance delle partite Iva minori rende necessari interventi anche sul versante dell’accertamento di imponibili non dichiarati. I tempi sono maturi per un’integrazione delle garanzie dello Statuto dei diritti del contribuente, che va dal recupero della funzionalità del Garante a tutela della effettività della collaborazione, all’introduzione di una disciplina dell’autotutela, del contraddittorio e della responsabilità civile dell’amministrazione tributaria.

Mentre una riforma dell’assetto delle Commissioni tributarie, a partire dalla loro collocazione sotto la direzione del ministero della Giustizia, è percepita da larghi strati dell’opinione pubblica come improcrastinabile (anche se una simile impostazione non mancherà sicuramente di far discutere addetti ai lavori ed esperti).

Sul piano della compliance d’impresa, resta ancora insoddisfatta l’esigenza di una tutela effettiva nei confronti di atti incidenti sull’interesse alla collaborazione (ad esempio le comunicazioni di cessazione degli accordi preventivi, o del regime di adempimento collaborativo), che il giudizio di impugnazione di atti non garantisce. Di tutto questo poco o nulla si intravede all’orizzonte, e sarebbe invece il caso che vi si provvedesse.

Più che le diseguaglianze palesi, correggibili secondo ragionevolezza, occorre guardarsi dalle diseguaglianze occulte generate dalla discrezionalità nell’interpretazione e nell’applicazione, e che, anche al riparo di una legge non discriminatoria, rendono imprevedibile il peso del tributo distruggendo ricchezza. Quanto resta da fare per evitarlo non risponde a interessi di parte, ma è strumento di efficienza del sistema, cioè della sua capacità di realizzare gli obiettivi perseguiti, senza la quale nessuna politica fiscale può contare sul consenso degli elettori.

L’autore è presidente dell’Associazione nazionale tributaristi italiani (Anti) e professore ordinario di Diritto tributario presso l’università di Milano

Legge 145/2018 (legge di Bilancio 2019)

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