Agenzia delle Dogane europea per combattere le frodi ai confini

Il 17 maggio la Commissione ha presentato al Parlamento europeo e al Consiglio dei ministri delle Finanze una proposta di regolamento Ue che riscrive completamente il codice doganale dell’Unione contenuto nel regolamento Ue 952/2013. Fra i 265 articoli del futuro codice ve ne sono 33 (articoli da 205 a 237) che hanno per oggetto l’istituzione di un’«Autorità doganale dell’Unione europea». Si tratterà della 38a “agenzia esecutiva” della Ue (incluse quattro Autorità con poteri più ampi) e la prima in assoluto nel settore tributario.

Alla base della proposta del nuovo codice doganale Ue vi è la costatazione che l’attuale cooperazione fra le amministrazioni doganali degli Stati membri si è rivelata insufficiente. Le prassi applicative nazionali del codice doganale europeo sono ancora divergenti fra i 27 Stati membri, mancano sia un’analisi centralizzata dei rischi di frode doganale, sia una loro classificazione uniforme ed è carente anche il coordinamento dei controlli. Queste carenze hanno fatto sì che molti operatori economici riescano a praticare un assai negativo “border shopping”, vale a dire la scelta del tratto meno controllato della frontiera esterna dell’Unione, per introdurre illecitamente dei prodotti nel mercato interno Ue, per farli poi circolare in libera pratica senza più frontiere interne.

Alla futura Autorità doganale Ue verranno attribuite fin dall’inizio 15 competenze (articolo 208) delle quali tre risultano le più importanti ed “operative”. In primo luogo, proprio per contrastare il “border shopping” l’Autorità sarà incaricata di elaborare una gestione a livello europeo dei rischi di frodi doganali al fine di individuare i prodotti e gli operatori economici sui quali concentrare i controlli. Mentre le «aree comuni di controllo prioritario» e i «criteri comuni di rischio» saranno decisi dalla Commissione, spetterà all’Autorità assicurare che le amministrazioni doganali degli Stati membri applichino le istruzioni di Bruxelles.

A tal fine l’Autorità avrà il potere di notificare alle dogane nazionali delle «raccomandazioni di controllo» che queste saranno tenute ad eseguire, a meno di fornire all’Autorità stessa una valida giustificazione per la mancata esecuzione di una raccomandazione, a rischio tuttavia di esporre il proprio Stato membro all’avvio di un procedimento di infrazione. In secondo luogo, spetterà all’Autorità coordinare e controllare la gestione, da parte delle amministrazioni doganali degli Stati membri, di eventuali crisi alla frontiera esterna dell’Unione che hanno un impatto sulle procedure doganali. Tale gestione sarà attuata sulla base di protocolli elaborati dall’Autorità stessa e mediante l’attivazione di una «cellula (europea) di crisi» (si pensi alle gravi turbative all'import/export della Ue causate dalla pandemia e dalla guerra in Ucraina). In terzo luogo, la futura Autorità doganale Ue avrà la funzione di organizzare e coordinare «ispezioni congiunte», ovvero ispezioni effettuate in uno o più Stati membri con la partecipazione di funzionari di altri Stati membri e dell’Autorità stessa. Una competenza analoga era già stata conferita all’Ela (European labour authority, una sorta di Ispettorato europeo del Lavoro) dal regolamento Ue 2019/1149, competenza che questa Autorità ha esercitato pienamente dal 2021 e che ha dato risultati positivi.

L’istituzione di un’Autorità doganale europea costituirà un precedente decisivo al fine di sottoporre all’attenzione dei 27 ministri Ue delle Finanze l’esigenza di istituire anche un’«agenzia europea delle Entrate» che possa determinare un significativo salto di qualità nell’azione di repressione dell’evasione e dell’elusione fiscale rispetto all’azione delle amministrazioni finanziarie dei singoli Stati membri. Le competenze di un’auspicabile futura Autorità europea di controllo tributario sarebbero circoscritte alle sole imposte indirette (Iva e accise) disciplinate da direttive di armonizzazione ex articolo 113 del Trattato. La Corte di giustizia ha infatti riconosciuto la validità dei regolamenti istitutivi delle agenzie dell’Unione alla tassativa condizione che le funzioni conferite a tali agenzie contribuiscano all’attuazione negli Stati membri di specifiche direttive di armonizzazione (sentenze C-217/04 e C-270/12).

La futura agenzia delle Entrate Ue non potrà quindi esercitare funzioni in materia di imposte sui redditi, dato che fino a oggi tali imposte non hanno formato oggetto di alcuna direttiva di armonizzazione, a parte le tre direttive sulle esenzioni fiscali di operazioni fra società collegate di diversi Sati membri (fusioni ed altre). Quanto ai poteri di una futura Autorità Ue per Iva e accise, l’istituenda Autorità doganale europea ed altre autorità Ue già da tempo istituite offrono utili esempi quali: • l’organizzazione e il coordinamento delle ispezioni congiunte; • la risoluzione dei conflitti di competenza fra amministrazioni di due Stati membri (articolo 13 del regolamento Ela 2019/1149 e articolo 19 del regolamento Esma 1095/2010, la Consob europea); • l’elaborazione di progetti di atti di esecuzione delle direttive Iva e accise da sottoporre alla Commissione per la successiva adozione, se passerà la riforma mirante a trasferire dal Consiglio alla Commissione tale competenza normativa (articolo 15 del regolamento Esma 1095/2010); • il coordinamento e l'agevolazione del sempre più intensoscambio di informazioni fra amministrazioni finanziarie degli Stati membri previsto da numerose direttive Ue di recente adozione (articolo 7 del regolamento Ela 2019/1149).