Decadenze e prescrizioni tributarie, l’ipoteca delle norme Covid sul contenzioso

Il Covid ha costretto il legislatore ad emanare norme che sicuramente renderanno più difficile la soluzione dei problemi in tema di decadenza e di prescrizione in materia tributaria. C’è stato chi ha parlato a questo proposito di un “ginepraio” proprio perché le norme da coordinare sono tante (in questi termini si veda l’articolo di Luigi Lovecchio, «Cartelle e recuperi nel ginepraio di decadenze e prescrizioni», pubblicato su «Il Sole 24 Ore» del 27 agosto 2021).

Questa situazione probabilmente farà aumentare in maniera sensibile il contenzioso dal momento che le varie attività non sono state regolate da un unico principio generale, che pure in maniera molto opportuna era stato inserito nell’ordinamento con l’articolo 12 del Dlgs n. 159/2015. Questa norma, al comma 1, dedicato all’ipotesi in cui un evento eccezionale colpisca tutto il Paese (come nel caso del Covid), prevede una soluzione molto equilibrata poiché stabilisce che la sospensione dei termini di versamento dei tributi per eventi eccezionali (che viene fatta evidentemente per favorire i contribuenti) comporta in maniera automatica anche la sospensione dei termini previsti per gli adempimenti anche processuali, nonché la sospensione dei termini di prescrizione e decadenza in materia di liquidazione, controllo, accertamento, contenzioso e riscossione in favore degli enti impositori, degli enti previdenziali e assistenziali e degli agenti della riscossione.

La norma, che si fa apprezzare sia per la sua chiarezza che per la soluzione equilibrata che essa propone, è stata nella sostanza derogata in relazione al differente trattamento che è stato riservato ai provvedimenti impositivi e sanzionatori emessi dagli Enti locali (rispetto a quelli emessi dall’agenzia delle Entrate). Gli Enti locali hanno avuto un periodo di sospensione di 85 giorni dall’8 marzo 2020 al 31 maggio 2020, mentre l’Agenzia delle Entrate ha emesso entro il 31 dicembre 2020 gli atti in scadenza tra l’8 marzo 2020 e il 31 dicembre 2020 li ha potuti notificare e li può notificare entro il 28 febbraio 2022.

Sul piano della riscossione, poi, per i carichi relativi alle entrate tributarie e non tributarie, affidati all’agente della riscossione, l’ultimo provvedimento (articolo 4, comma 3, del Dl n. 41/2021) ha prorogato i termini di decadenza e di prescrizione per 24 mesi (mentre la norma precedente, e cioè l’articolo 157 del Dl n. 34/2020 al comma 3 aveva previsto una proroga di 14 mesi). Questa ultima previsione dei 24 mesi si applica ai carichi che riguardano i provvedimenti impositivi e sanzionatori affidati nel periodo della sospensione (dall’8 marzo 2020 e fino al 31 agosto 2021), e nel periodo che va fino al 31 dicembre 2021. Si applica anche ai carichi affidati fino al 31 dicembre 2021 o che saranno affidati successivamente se si tratta di cartelle previste dall’articolo 25, comma 1, lett. a) e b) (e cioè di cartelle basate sulle dichiarazioni relative alle dichiarazioni presentate nell’anno 2018, se è stata applicata la procedura dell’articolo 36-bis del Dpr n. 600/1973, o nel 2017 e 2018 se è stata applicata la procedura del 36-ter, o nel 2017 se si tratta di sostituto di imposta).

C’è quindi una situazione abbastanza complessa sia per le differenti discipline che sono state create e che non trovano una giustificazione accettabile, e sia per un eccesso di proroga a favore dell’Ente della riscossione rispetto al termine di sospensione di cui hanno goduto i contribuenti fino al 31 agosto 2021. L’applicazione del principio generale contenuto nel comma 1 dell’articolo 12 del Dlgs n. 159/2015 avrebbe verosimilmente agevolato lo svolgimento delle attività.

Certo è che la materia degli effetti collegati al trascorrere del tempo ha creato in Italia spesso degli squilibri che a volte contrastano con principi fondamentali. In questi ultimi tempi, però, si sta avvertendo qualcosa di nuovo. La prescrizione penale è stata al centro del dibattito per molto tempo, anche se ancora non si è ottenuta una soluzione soddisfacente. Dall’Europa è venuta la richiesta di rendere più semplice, e quindi più tempestiva, l’attività della Pubblica amministrazione, e di definire i processi in tempi più ragionevoli. Da parte sua, l’Italia con il Pnrr ha assunto l’impegno a fare queste riforme tanto che negli ultimi mesi si sta tentando di introdurre il principio dell’improcedibilità dell’appello penale, se esso non viene svolto entro un certo tempo, e nel processo civile si riparla di preclusioni. Le resistenze alle novità sono però molto forti. C’è quindi la necessità di prendere coscienza che il rapporto che abbiamo avuto in Italia con il trascorrere del tempo deve cambiare poiché oggi i problemi devono essere affrontati e risolti in tempi più ragionevoli.

Gli strumenti fondamentali per ottenere risultati migliori sono anche quelli della decadenza e della prescrizione, che non possono continuare a prevedere tempi eccessivi. In questo clima di novità a gennaio 2021 il Consiglio di Stato (decisione n. 584/2021) ha confermato un orientamento secondo il quale in materia di sanzioni amministrative il termine fissato per l’adozione del provvedimento finale ha natura perentoria, a prescindere da un’espressa qualificazione in tali termini nella legge o nel regolamento che lo prevede. In questa pronuncia è stato scritto un concetto sicuramente condivisibile nell’interesse di tutti secondo il quale “Il potere va esercitato a non eccessiva distanza dai fatti che ne costituiscono il fondamento”.

Un provvedimento (accertamento, sentenza, iscrizione a ruolo, non fa differenza) che viene adottato dopo tanti anni da quando si sono verificati i fatti è di per sé un provvedimento già ingiusto che rischia di lasciare i rapporti nell’incertezza per molto tempo. E già questo costituisce un male che bisogna tendere ad evitare.

Questo articolo fa parte del nuovo Modulo24 Contenzioso Tributario del Gruppo 24 Ore. Leggi gli altri articoli degli autori del Comitato scientifico e scopri i dettagli di Modulo24