Plusvalenza anche con edificabilità solo potenziale del suolo

La plusvalenza che il soggetto privato realizza con la cessione a titolo oneroso di un’area edificabile matura anche quando l’edificabilità è solo potenziale (cosiddetta edificabilità “di fatto”) e cioè non risultante dalla pianificazione urbanistica comunale, ma derivante da circostanze fattuali, quali la sua collocazione o la presenza di opere di urbanizzazione.

Lo decide la Cassazione con l’ordinanza n. 9842 del 26 maggio 2020, la quale non fa notizia per la sua novità (in quanto analogo principio era stato affermato dalla Cassazione nella decisione n. 5166/2013, commentata dal Sole 24 Ore il 29 aprile 2013) quanto per il fatto che viene reiterata un’idea formatasi in un’epoca in cui il concetto di “edificabilità” non era definito dalla legge e si prestava, dunque, a essere articolato in due “sottoinsiemi”, vale a dire (usando le parole della Cassazione):
- l'edificabilità “di diritto”, vale a dire quella come tale «qualificata in un piano urbanistico»;
- l'edificabilità “di fatto”, vale a dire la condizione in cui si trova il «terreno che, pur non essendo urbanisticamente qualificato, può nondimeno avere una vocazione edificatoria di fatto in quanto sia potenzialmente edificatorio anche al di fuori di una previsione programmatica».

Quest’ultima situazione, secondo la Cassazione, «si individua attraverso la constatazione dell’esistenza di taluni fatti indice, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l’esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati, e l’esistenza di qualsiasi altro elemento obbiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica».

Non occorre alcun particolare sforzo per convincersi che l’individuazione di una situazione di edificabilità “di fatto” può essere fonte di una enorme incertezza, con conseguente possibilità di incorrere in errori quando si tratta di applicare:
- la legislazione in tema di Iva, in quanto la cessione dell'area edificabile è Iva-imponibile mentre la cessione dell'area non edificabile è “fuori-campo” Iva;
- la legislazione in tema di plusvalenza Irpef, che si genera in caso di cessione di un’area edificabile, mentre non si genera in caso di cessione di un’area non edificabile;
- la legislazione in tema di imposta di successione e donazione e di imposta di registro, che non ammette la valutazione catastale per la trasmissione e per la divisione di un'area edificabile.

Proprio per rimediare a questa situazione di incertezza (che culminò nella sentenza delle Sezioni Unite 25506/2006), il legislatore “in persona” intervenne a sancire che un’area «è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune» (articolo 36, comma 2, d.l. 223/2006). Da notare che detta norma è dalla legge stessa espressamente riferita, oltre che all’Ici (e, ora, all'Imu), all’Iva e all'imposta di registro, anche alle imposte sui redditi (e non all’imposta di successione e donazione, ma solo perchè, allora, questa imposta era in stato di soppressione).

Quando dunque la Cassazione, nella ordinanza 9842/2020 ripete pedissequamente le parole della sua sentenza n. 5166/2013, la quale, a sua volta, ripropone i concetti espressi nella sentenza n. 9131/2006 (dettata peraltro in tema di imposta di registro e di Invim, e non in tema di plusvavenze Irpef) scivola sul punto di non considerare che il concetto di edificabilità “di fatto” non può più avere cittadinanza nel nostro ordinamento: a fronte della predetta norma di cui al dl 223/2006, oggi la riga di confine tra l’area edificabile e quella non edificabile è data dalla qualificazione che derivi dagli strumenti di pianificazione emanati dai singoli Comuni e non da opinabili osservazioni dei singoli casi concreti, che il dl 223/2006 ha inteso decisamente bandire.

I PRECEDENTI
Cass. civ. Sez. V, 19/04/2006, n. 9131
Ai fini dell'applicazione dell'imposta di registro e dell'Invim sul valore di mercato, anziché sul valore catastale, rileva non solo l'edificabilità giuridica di un'area, intesa come qualificazione attribuita da uno strumento urbanistico, ma anche l'edificabilità di fatto, desumibile sulla base dei criteri vigenti in materia di espropriazione per pubblica utilità.

Cass. civ. Sez. V, 16/11/2012, n. 20137
Ai fini della determinazione della base imponibile in caso di plusvalenza rilevante ai fini Irpef, l'area edificabile costituisce un genere articolato nelle due specie dell'area edificabile di diritto, così qualificata in un piano urbanistico, e dell'area edificabile di fatto, vale a dire del terreno che, pur non essendo urbanisticamente qualificato, può nondimeno avere una vocazione edificatoria di fatto in quanto sia potenzialmente edificatorio anche al di fuori di una previsione programmatica.

Cass. civ. Sez. V, 01/03/2013, n. 5166
L'edificabilità di fatto rappresenta una specie di edificabilità rilevante giuridicamente e tale va considerata anche ai fini della plusvalenza rilevante ai fini Irpef, trattandosi di un'edificabilità “di diritto”, differenziandosene per il fatto di non essere (ancora) oggetto di pianificazione urbanistica, in quanto l'edificabilità di fatto è una situazione giuridica oggettiva, nella quale può venirsi trovare un bene immobile e che influisce sul suo valore.

Cass. civ. Sez. V, 13/04/2016, n. 7241
Sconta l'IVA e non l'imposta di registro il trasferimento di un terreno qualificato agricolo secondo gli strumenti urbanistici vigenti all'epoca dell'atto ma di fatto edificabile, in considerazione di una serie di indici di edificabilità quali la vicinanza al centro abitato lo sviluppo edilizio delle aree adiacenti la presenza di opere di urbanizzazione primaria.

Cass. civ. Sez. V Sent., 11/11/2016, n. 23023
In tema di imposta di registro, ipotecaria e catastale, ai fini della determinazione della base imponibile relativa ad un terreno edificabile, può distinguersi l'area edificabile di diritto, perché così qualificata in uno strumento urbanistico, e l'area edificabile di fatto, che, pur non essendo urbanisticamente prevista, ha una vocazione edificatoria di fatto, identificabile per la presenza di taluni indici, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l'esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati, e l'esistenza di qualunque altro elemento obiettivo incidente ai fini della destinazione urbanistica, sicché tale destinazione di fatto, rilevante giuridicamente perché presa in considerazione dalla legge sia ai fini dell'ICI, sia per la determinazione dell'indennità di espropriazione, rende l'area anch'essa edificabile “di diritto”, sebbene non ancora oggetto di pianificazione urbanistica, con conseguente incidenza sul suo valore anche ai fini delle imposte suddette.

Cass. civ. Sez. V Sent., 21/12/2016, n. 26494
In tema di imposta di registro e di INVIM, ai fini della determinazione della base imponibile, l'area edificabile costituisce un genere articolato nelle due specie dell'area edificabile di diritto, così qualificata in un piano urbanistico, e dell'area edificabile di fatto, vale a dire del terreno che, pur non essendo urbanisticamente qualificato, può nondimeno avere una vocazione edificatoria di fatto in quanto potenzialmente edificatorio, anche al di fuori di una previsione programmatica, in considerazione dell'esistenza di taluni fatti indice, come la vicinanza al centro abitato, lo sviluppo edilizio raggiunto dalle zone adiacenti, l'esistenza di servizi pubblici essenziali, la presenza di opere di urbanizzazione primaria, il collegamento con i centri urbani già organizzati e qualsiasi altro elemento obbiettivo di incidenza sulla destinazione urbanistica. Ne deriva che, essendo l'edificabilità di fatto una specie di edificabilità rilevante giuridicamente, perché presa in considerazione dalla legge sia ai fini dell'ICI (art. 2, comma 1, lett. b], primo periodo, seconda ipotesi, del d.lgs. n. 504 del 1992) sia della determinazione dell'indennità di espropriazione (artt. 5-bis, comma 3, del d.l. n. 333 del 1992, conv., con modif., dalla l. n. 359 del 1992, e 37, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001), è anch'essa un'edificabilità “di diritto”, che influisce sul valore del bene e rileva anche ai fini delle imposte di registro e INVIM. (Nella specie, la S.C. ha, tuttavia, escluso la potenzialità edificatoria del terreno, trattandosi di strada grava da servitù di passaggio, elettrodotto, acquedotto, attraversamento della linea telefonica).